陈守海:完善法规 深化油气体制改革

SHPGX导读:深化油气体制改革依然是当前能源工作重点任务之一。中国石油大学(北)油气政策与法律研究中心主任陈守海认为,政府对于油气市场的建短视,要加强建设竞争、开放的油气市场,更多应是对市场机制的理顺和对市场则的完善和坚守。

日前召开的2021年全国能源工作会议为能源工作发展指明了方向。其中,深化油气体制改革依然是重点任务之一。如何推动油气体制改革走向深入,是社会各界关注的焦点问题。记者就此采访了中国石油大学(北京)油气政策与法律研究中心主任陈守海。陈守海认为,政府对于油气市场的建设不能短视,要加强建设竞争、开放的油气市场,更多应是对市场机制的理顺和对市场规则的完善和坚守。

中国电力报:入冬以来,我国天然气消费大幅增加,特别是1月8日,全国天然气日供气量达到13.21亿立方米,同比增长16.6%。在疫情等不利因素影响下,全国天然气日供气量创新高意味着什么?天然气保供工作带给我们何种启示?

陈守海:我认为从政府到企业对于今年的天然气保供都比较有经验,虽然有部分地区、部分时段出现供应紧张情况,整体还是比较平稳有序的。可以说企业采取了比较有序的天然气保供措施,虽然日消费量创造了峰值,但并没有发生大范围供气紧张情况。

我认为2020~2021年冬季天然气供需紧平衡是由于发生了“两个意外”。第一个意外是疫情等不利因素影响下,我国经济率先恢复增长,天然气消费量创造了新高。由于疫情影响,世界经济陷入衰退中,业内曾经预测天然气消费量会萎缩。但是因为我国有效应对疫情,使得经济恢复较快,尤其是2020年第四季度经济增长明显。我国天然气需求增长是一个“意外”,从供应层面来说,天然气资源保供工作面临着压力。

另一个意外就是“冷冬”。2020年初很多人认为2020~2021年供暖季是个暖冬,天然气供应较为充分,普遍担心的是天然气消费不足的问题。但是随着几次大面积寒潮的到来,我国多地气温创新低,全国范围的取暖用气增长明显。

虽然1月8日全国天然气日供气量达到13.21亿立方米的历史极值,应该说从政府主管部门到相关天然气企业都做了很好的应对工作,我国天然气保供能力和天然气资源的统筹协调能力大幅提升。

中国电力报:如何看待供暖季储气调峰能力不足的问题,应如何解决?

陈守海:储气调峰能力提升对天然气冬季保供工作至关重要,也是保障我国能源安全的重要举措。这是一个长期的工程,从政府到企业都认识到天然气储备能力建设的重要性。

从政府层面看,近年来,我国政府部门相继出台激励政策,科学推进储气能力建设,促进产供储销体系建设。2018年4月,国家发展改革委、国家能源局联合发布《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》,要求到2020年,供气企业拥有不低于其年合同销售量10%的储气能力;城镇燃气企业形成不低于其年用气量5%的储气能力;县级以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政区域日均3天需求量的储气能力。2018年7月,国家发展改革委印发《重点地区应急储气设施建设中央预算内投资(补助)专项管理办法》,拨出专项资金用于各省计划新开工或续建储气设施项目。2020年,国家相关部委先后发布《关于加快推进天然气储备能力建设的实施意见》《关于加强天然气输配价格监管的通知》,对各地开展天然气储备调峰设施建设中的规划方案、建设用地、储气成本疏导等内容再次进行明确和部署。

从企业实践层面来看,以中国石化为例,利用储气库进行冬季调峰,取得了较好的经济效益,也给其他企业作了良好的示范。

从政府到企业层面,对建设储气库重要性的认识是很充分的,但储气库建设的体制机制还有一些没有理顺的地方。储气设施建设需要大量的资金,需要一个建设周期。储气设施尤其是地下储气库的选址较为困难,适合建设地下储气库的枯竭油气田主要集中在三家石油央企手中。其他企业相较三家石油央企来说,在资金、资源、技术等方面差距较大。在国家管网体制改革推进过程中,三家石油央企建设储气库投资积极性受到一定程度影响。当然,三家石油央企储气库建设步伐相对前几年来说,其进步还是很大的。

中国电力报:日前,国家石油天然气管网集团有限公司(以下简称“国家管网集团”)发布《2021年LNG接收站窗口期集中受理公告》,共有54家托运商入围本次集中受理,对此您如何分析?

陈守海:国家管网集团的制度设计初衷,就是为了实现公平开放、运销分离,为所有市场参与者提供运输平台。可以说,国家管网集团不生产气,也不卖气,只是天然气的“搬运工”。如果国家管网集团能保证天然气运输系统畅通,就可以说它很好地完成了使命。国家管网集团成立之后,保证了天然气运输通畅,推进了管道互联互通和市场准入,作用明显。

首先说积极的方面,50多家企业获得托运商资格,这是很大的进步,这些企业都是天然气市场的竞争者,这些企业都可以通过国家管网集团安排天然气运输,天然气市场初步竞争的态势形成。

我也注意到28家企业没有通过,为什么没有通过,原因没有公示。国家管网集团能否决定托运商资质要求,这需要法律的支撑,需要国家相关部门通过法律形式细化标准,由国家管网集团来具体执行,而不能由国家管网集团来制定标准。

中国电力报:在稳步推进油气交易平台建设方面有何建议?

陈守海:石油天然气交易市场的建设,有两个层面意思,一个是具体的场所、设施,这是有形的市场。还有一个是无形的市场,重要的是规则的设立和对规则的坚守。要建立市场机制,形成竞争,形成多买多卖的市场格局,能够通过竞争来形成价格,来保障供应,来决定资源配置,这才是市场的内涵。我认为政府对于市场的建设,不能短视,不能采取机会主义,要加强竞争、开放的油气市场建设,更多地应是对市场机制的理顺和对市场规则的完善和坚守。

中国电力报:在推动全面放开上游勘探开发市场方面您怎么看?

陈守海:近年来,我国加大国内勘探开发力度,三家石油央企也积极加大力度增加上游投资。可以说政府部门高度重视,三家石油央企贯彻有力,是当前油气生产较好局面的主要原因。从境内油气生产对境内消费的保障程度来看,从天然气消费价格来看,我们天然气保障能力还是远远不够的。天然气资源尤其是页岩气等开发空间还是很大的。

政府出台了积极的改革政策推进上游勘探开发领域放开,外商投资负面清单取消了对外商投资油气勘探开发的限制,注册资金达到3亿元的内外资企业都可以申请油气探矿权。不过,2020年几乎所有的注意力都集中到抗疫工作,上游开放没有受到那么多关注,上游改革试点工作进展并不明显。另一方面,由于疫情造成的国际经济发展趋缓导致油价低迷,碳减排背景下有人甚至提出油气阶段可能即将过去,这都影响了投资者进入油气领域的积极性,影响市场对上游勘探开发领域的投资热情。

中国电力报:按照“放开两头、管住中间”思路,您认为在“十四五”时期我国油气体制改革应重点推进哪方面工作?

陈守海:从油气行业总体制度设计来看,在勘探开发领域,从政策层面取消了限制,但法律层面还有待修订,对其他企业进入上游开发的“玻璃门”“旋转门”还需拆除,才能真正实现上游开放。我们的政策方向已经明确,需要做的是如何逐步落实、完善的问题。

中游领域希望能按照既定目标,积极推进管网准入,建立和出台明确的准入规则。规则的不明确,对“玻璃门”“旋转门”的存在留下了空间。相信随着上游开放、管网开放的推进,多买多卖市场格局的形成,再加上市场规则的完善,可以逐步建立起竞争、开放的市场,实现市场资源的有效配置。

本文来源 | 中国电力报

本文作者 | 安栋平

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